存量BOT项目风险规范处置研究——基于政府方视角（论文）.pdf

摘 要：针对国内存量 BOT项目在执行中发生的政府方风险，采取案例调查的方法，归纳识别 出主要风险因素并深入分析其产生原因，根据不同项目的风险类型，提出了完善合同体系、 依法提前终止、转化为 PPP模式等规范处置的措施，为存量项目整改并保障平稳运行提供 借鉴。 关键 词： 存 量 项 目 ；规 范 处 置 ； BOT；风险管理；政府方 中图分类号： F283；F812 　　文献标识码： A　　文章编号：10 0 2 -851X（2022 ）10 -0 012 -07 DOI ：10.14181/j.c n k i.10 0 2 - 851x . 20 2210 012 [ 引用本文 ] 杨 学 平 ， 王 修 武 ，曹 福 全 ， 等 .存量 BOT 项目风 险 规 范 处 置研 究—— 基 于 政 府 方 视 角 [J]. 建 筑 经 济， 2022，43（ 10）： 12 -18 . 作者简介：杨学平，二级建造师，二级主任科员，研究方 向：PPP项目运作， PPP招标采购。 王 修 武 ，大 学 学 历 ， 主 要 研 究 方 向 ： 公 共 财 政 管理。 1　引　言 BOT模式合作期长，众多存量项目仍处于 执行阶段尚未移交，通过对国内存量 BOT项目 合同及实际 运行研究，发现大量项目存在不合 理 条 款 及 不 当 收 益 。国 内 关 于 存 量 BOT项目风 险研究文献中，多数是基于社会资本和项目公 司风险研究，极少关于政府方风险研究内容， 这与项目实 际 运 行状 况 不 符。政 府 作为 公 共 服 务 提 供 者 ，在 BOT项目中风险管控水平直接影 响公共服务效能，开展存量项目风险研究，规范 处置项目已发生的风险，是维护政府和公众权 益 的重 要 举 措。 2　国内存量BOT项目政府方风险分析 存量 BOT 项目是指在基础设施建设领域 采用 BOT 模式运作已进入执行阶段尚未移交 的 项 目 ，国 内 BOT发展在 2003年至2007 年进入 高 峰 期 ，因 BOT项目合作期大多为 20～30 年， 故存 量项目主 要 分布 于 2005年至2020 年。 2 .1 　 存量 BOT项目政 府方风 险 归类 及 原因分析 特 许 经 营 权 属 于 公 共 资 源 ，其 受 让 方 理 应 接受政府监管，同时政府作为 BOT项目的 发 起 者 和 主 要 参 与 者，应 加 强 项目监 管。但 实 际 运 作 存量BOT项目风险规范处置研究 — — 基于 政 府 方 视 角 杨学平 1 ， 2 ，王修 武 1， 2 ，曹福全 3， 潘杰 3 （ 1.泗 洪 县 财 政 局 ，江 苏 宿迁 22390 0 ；2. 泗洪县 PPP办 公 室 ，江 苏 宿迁 22390 0 ； 3. 北京大岳咨询有限责任公司，北京 100084） *
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&$0/0.: 1\ 43 ?1\ 10 O 2022 ? 10 8 Vol.43
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? 2022 ·13 · 杨学平，等·存量BOT项目风险规范处置研究 中，因政府方存在体制机制等方面问题，致使 政 府 方 在存 量项目风 险 管 理中履 职 不 到 位。 在国内抽取 10 0个存量 BOT项目作为 样 本 ， 时间跨度从 2003年至2 0 21年 ，主 要 行 业 类 别 为 污水处理、垃圾焚烧发电、供热、管道燃气、交 通运输等领域，从项目准备、建设、运营与移交 四个阶段归纳政府方主要风险，共梳理出 10个 风 险 因 素。 2 .1.1 b ? ?y ?  m ? ? （ 1）前期工作风险。一是项目需求不准风 险，投资最大的浪费是需求论证不准导致的 投资与需求错配；二是项目造价控制风险，政 府 方 如 何 根 据项目需 求，合 理 制定 项目工 程 方 案 ，严 格 控 制 项 目 投 资 。传 统 BOT项目一 般由 潜在社会资本负责前期工作和方案编制，会加 剧前期工作风险。而政府方专业人才不足，以 常 规 项目管 理 经 验 应 对 BOT项 目 风 险 管 理 ，难 免发 生 监管失效问题。 （2） 社 会 资 本 选 定 风 险 。一 是 程 序 违 规 风 险，由于历史原因，国内存量 BOT项目被 当 成 招 商引资项目实施，特许经营权滥用且未经法定 程序授予市场主体，项目补贴价格无测算依据 且 未 经市场 化竞价，给项目运营期 调价 造 成困 扰；二是社会资本能力不足风险，采取招商引 资谈 判形式确定 BOT投资人，缺乏竞争机制， 不能优中选优。 （3）超额收益风险。超额收益是指企业的 运营合 理利润率 和资本金内部收 益率高于同行 业中类似企业的收益，在公共服务领域一般不 允许发 生。 BOT项目投资回报周期长，社会资 本希望在特许经营期内尽早收回投资。早期的 BOT 项目存在部分地方政府将其视为缓解财 务困境、提升公共服务的有效手段，无视风险 承担成本给予投资者超出市场水平的承诺与保 障。同时，项目由社会资本主导前期工作，在项 目方案和合同中设 置过高价格和固定回报，以 及不合理的税费减免、专项资金补贴等。 2 .1. 2 b ??m ?? （ 1）投 融 资 风 险 。政 府 方 在 BOT项目的 投 融资风险源自社会资本投融资能力不足，国内 早 期 存 量项目合 同 常出现 政 府 对项目融 资 承 担 保证的条款，与现时政策相悖。典型的有政府 或 所属平台公司担保 或借款给社会资本建设， 使得 BOT 变 相 成 为 政 府 投 资 项 目 ，不 仅 增 加 政 府债务，且给项目成本测算、服务价格调整、到 期移交 造成 极大 影响。 （2）工程