ABO模式在城市轨道交通项目建设运营中的应用（论文）.pdf

摘 要：阐述ABO 模式在我国城市轨道交通项目建设运营中的应用情况，以北京轨道交通项目 为例，分析其应用中存在的法律依据不充分、操作程序有待完善及政府仍存在支付压力和责 任等问题，提出明确法律地位、完善相关程序、增强被授权单位融资能力及注重操作模式融 合设计等措施建议。 关键 词： ABO模 式 ；城 市 轨 道 交 通 ；项 目 建 设 运 营 ；法 律 依 据 中图分类号： F572.88　　文献标识码： A　　文章编号：10 0 2 -851X（2022 ）03 -0 035 -05 DOI ：10.14181/j.c n k i.10 0 2 - 851x . 2 0 2 2 03035 [ 引用本文 ] 代军峰 .ABO模式在城市轨道交通项目建设运营中的应用 [J].建 筑 经 济， 2022，43 （ 3）： 35 -39. 作 者 简 介 ：代 军 峰 ，高 级 经 济 师 ，研 究 方 向 ：工 程 经 济 。 收 稿日期： 2 0 21 -12-01 1　引　言 随着我国经济的快速发展和城镇化水平 的不断提高，人口逐渐向大城市聚集，给城市 带来经济繁荣的同时，也给城市的交通、环境 带来了巨大挑战。由于人口众多，资源占有量小 等天然原因，我国对以公共交 通为主的城市交 通体系发展方式形成了广泛共识，而城市轨道 交通则被认为是效率高、环保、节能的最理想 方式。近年来城市轨道交通（地铁）建设迎来 了快速发展，但其投资大、运营成本高、收益低 等特点也制约了城市轨道交通事业的发展。目 前，城市轨道交通建设的资金来源主要依靠财 政投入和政策性银行的贷款，融资模式相对比 较单一。虽然个别城市通过采取引入社会资本 等 多 种 方 式 缓 解 投 资 压 力 问 题 ，但 大 多 项 目 在 政策、法律及操作程序上都存在需要完善的空 间。针对此问题，深入研究城市轨道交通项目 的特点，借鉴其他国家和地区的经验，创新城 市轨道交 通的建设和运营模式，拓宽融资渠道 和 收 入 来 源 ，是 十 分 必 要 的 。 ABO 模 式 （ 授 权 — 建 设 — 运 营 ），即 政 府 将 项 目 以 授 权 的 方 式 交 由 相 关 企 业 建 设 、运 营 ，相 关 企 业 依 授 权 履 行 业 主 职 责 ，政 府 依 据 协议 给 予补贴，合作期 满 项目无偿 移交 给政 府。如果相关企业具有相应的建设、运营能力， 则可以直接承揽项目建设、运营，否则应按规 定履行招标程序选定承包方。 以北京市轨道交通建设为例， 2 016年北京 市交通委员会代表北京市政府与北京市基础 设 施 投资有限公司（以下简 称“京 投公司”）正 式签署《北京市轨道交通授权经营协议》，提 ABO模式在城市轨道交通项目建设运营中的应 用 代军峰 （北京市轨道交通建设管理有限公司，北京 100070） *
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&$0/0.: 1\ 43 ?1\ 3 O 2022 ? 3 8 Vol.43
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? 2022 ·36 · 出 了“ 授 权 — 建 设 — 运 营 ”的 ABO模 式 。由 市 政 府 授权 京 投公司履行 北 京 市 轨 道 交 通 业 主 职责，京投公司按照授权负责整 合各 类市场主 体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建 设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效 考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务 费，以满足其提 供全产业链服务的资金需求。 按照协议约定，北京市政府每年向京投公司拨 付295 亿元的授权经营服务费，用于项目建设、 更新改造和运营亏损补贴等，同时京投公司 充 分 发 挥 自 身 的 投 融 资 职 能 ，筹 集 其 余 建 设 资 金 ，保 障 项 目 用 款 。 ABO模式在北京市轨道交 通项目中的应用，不但规避了政府隐性负债等 政策风险，而且为政 府在提 供公共服务设施 方 面提出了很好的创新思路，但在具体操作中，还 存在一些问题，需要进一步解决。 2　ABO模式在城市轨道交通项目中的应 用问题 2 .1 　无明确的法律依据 ，操作程序有待完善 目前， ABO模式主要应用于基础设施建 设项目。北 京 市 轨 道 交 通 项目的建 设 和 运营采 取 此 种 模 式 被 认 为 是 比 较 成 功 的 ，但 也 存 在 一 定的合规性问题，即目前并没有相关法律法规 及国家层面的政策文件对此种模式予以认可和 规 定 。北 京 市 人 民 政 府 于 2 016年 先 后 印 发《 关 于推 进 供给侧结构性改革进一步做好民间投 资工作的措施》和《北京市“十三五”时期重 大基础设施发展规划》两份通知，提出“在轨 道 交 通 领 域 推 广 授 权 — 建 设 — 运 营（ ABO） 模式”，“创新建立城市轨道交通授权经营模 式（ ABO ） ” 和 “ 创 新 市 场 化 模 式 ，探 索 推 广 ABO 、PPP 等 模 式 ”。 这 两 份 文 件 的 出 台 ，仅 是 在 地方政 府层面为 ABO模式提供了法律依据， 但不具备面向全国推广的政策条件。 另外，业界普遍认同北京 市 轨 道交 通 ABO 模式 属于政 府购买服务行为（其中也含有购买 工程的性质）。依据政府采购法，应采取竞争 性 方 式 选 取 服 务 商 ，而 北 京 市 轨 道 交 通 项 目 采 取政府直接授权地方国有企业的方式，存在一 定的程 序瑕疵。 再者，从项目的运营费用投 入和投资回报 机制分析，政府财政资金补助是主要的来源之 一 。