空间治理：中国城乡规划转型的政治经济学（论文）.pdf

空 间 治 理 ： 中 国 城 乡 规 划 转 型 的 政 治 经 济 学 木 SPATIAL GOVERNANCE：POLITlCAL ECONOMY OF CHlNA’S URBAN AND RURAL PLANNING TRANSFORMATlON 张 京 祥 陈 浩 ZHANG Jingxiang；CHEN Hao 【摘要】文章阐述 了治理的渊源与内涵，剖析 了 改革 开放 以来 中国 “四化”环境 中的三 大 “转 变”，针对国家提 出推进治理体 系与治理能力现 代化的战略要求，指出作为 “空间治理”的城 乡 规划也必须被置于治理现代化的宏大背景中去认 知，并据此阐述 了中国城 乡规划面临的主要挑战 及转型的基本方向。 【关键词】治理现代化；多元协商；城乡规划； 规划转型；中国 ABSTRACT：This paper illustrates the origin and concept of govemance and analyzes the three major changes which have taken place during the process of China’S“decentralization，marketization， globalization，and democratization’’since its opening up to the outside world．In line with the strategic requirements that China proposed to push the modernization of govemance system and capacity,the paper points out that urban and rural planning concerning the“spatial governance”should be recognized in the context of the modemization of governance．Accordingly，it further elaborates the major challenges that China’S urban and rural planning is faced with and the basic direction of transformation． KEYWORDS：modemization of govemance；multi— negotiation；urban and rural planning；planning transformation；China 1 引言 改革开放 以来中国的现代化进程 其总体 特征是经济现代化步伐 明显快于社会发展的现 代化 ，～方面是以高速GDP增长为导向所带来的 中国成就“ 另一方面是越来越严峻、复杂的 社会问题 ，并且已经成为制约中国可持续发展的 深层障碍。出于对中国如此不平衡现代化进程的 深刻认识，中共十八届三中全会做出了 推进国 家治理体系和治理能力现代化 的重大决策，并 将其置于深化改革总 目标的高度上，事实上具有 统领改革的纲领性作用。这是否意味着中国即将 迎来一场可与上世纪7O～80年代西方国家相媲美 的公共管理大变革7中国的城 乡规划是否也将经 历类似西方的深刻转型? 城乡规划究竟是一项技术科学，还是一项社 会公共事务?西方国家在上世~2,60～7O年代对此 就进行了大争论 ，其结果是在工业革命以来技术 理性一统天下的格局中打开了一扇窗户，认识到 规划应更注重价值理性与交往理性 并由此诞生 了诸如倡导性规划 公众参与等一批崭新的理论 与实践创新。城乡规划不再仅被视为国家统制与 干预经济社会发展的工具 更是承载社会互动 实现人们追求美好理想的共同舞台。应该说．上 述有关规划属性的争论及其变革 映射了1 970年 代西方世界由国家主义向民本、多元社会格局转 型的进程 规划学科也由此脱离了早期工程技术 范式，实现 了向社会化、公共政策属性的根本转 变。 事实上早在1 990年代末 中国城乡规划界就 引进了治理 (governance)理念并进行持续的研究 探索，在此期间，中国城乡规划的基本属性亦完 成了从 ”空间营建的技术工具 向调控资源、指 导发展 、维护公平、保障安全与公众利益的 公 共政策 ”的转变历程。明确公共政策的本质属 性 ，预示着在法理层面上中国城乡规划已基本完 成了呼应治理现代化的转型．然而当前规划界在 理念、实践等诸多方面仍然囿于传统的体系．与 国家提出的治理现代化目标之间仍有较大落差。 本文试图梳理治理及 中国治理现代化的内涵．从 空间治理的角度剖析当前中国城乡规划面临的困 境 并将城乡规划置于国家治理现代化的宏大背 景中，去认识其转型的基本方向。 【文章编号】1002—1 329 (2014)11-0009-07 【中图分类号】TU984：F291 【文献标识码】A [doi]10 1181 9／cpr20141103a 【作者简介】 张京祥(1 973一)，男，南京 大学建筑与城市规划学院 教授，中国城市规划学会 理事。 陈 浩(1 984一)．男 南京 大学地理与海洋科学学院博 士研究生，南京大学城市规 划设计研究院规划师。 【收稿日期】2014-10-08 国家自然科学基金课题 (41 1 7l 54)资助成果。 一；长 =}羊辞 赫 9 引 — 引引 2 “四化环境 ”推 动下的 “三重变化” 1 949年新中国建立后 通过一系列政治 经 济与社会改造步骤 ，国家不但垄断了政治、经济 体系，甚至垄断了社会活动的空间，无所不能的 国家处于压倒一切的地位 ，社会消失了⋯。在这 样一个贫富均衡、社会分层简单、政府高度集权 的 总体性 社会中，有效的社会管理几乎全部 倚重于从中央到基层、从行政部门到经济部