面向存量规划的我国城市公共物品生产模式变革（论文）.pdf

面向存量规划的我国城市公共物晶生产模式变革* 洋吨 以h 于四 【摘要】~市发展模式的转变必然带来城市公共 物品生产模式的转变。本文认为，泼励性区划制 度可以成为存量规划下一种有效的城市公共物品 生产模式，并在对美国激励性区划制度的发展历 史、规划编制、实施管理、许估监管等方面进行 详细剖析的基础上，结合两国制度差异和我国目 前发展现状，提出了在激励性区划政策本土化中 的具体政策与制度建议。 【关键饲 1存量规划;城市公共物品;生产模 式;激励性区划;政策与制度建议 ABSTRACT: The significant transformation of urban development pattern will inevitably trigger the change of urban public goods production mode This article primarily discusses a new production mode of urban public goods in Chinese cities in the background of stock land planning. The author argues that incentive zoning will become an efficient tool to replace land finance in the production of urban public goods. 1n the end , based on the detailed analysis on the history , policy-making , implementation , evaluation and supervision , and so on of American incentive zoning , it proposes some policies and institutional suggestions to localize the incentive zoning in China in accordance with the institutional differences of China and the United States and China's current development status KEYWORDS: stock land planning; urban public goods; production mode; incentive zoning; policy and institutional suggestions 1 引言 z在存量规划下传统城市公共物品 生产模式的困境 城市是一系列公共物品的集合，政府是以行 政边界为基础提供公共物品的 M企业"。企业间 竞争的是提供私人物品的市场份额，政府间竞争 的是空间征税权。如同企业间竞争依靠的是成功 的商业模式，政府间竞争依靠的是成功的公共物 品生产模式，即增值外溢最小和收费效率最高的 模式 [1]。不能提供适应新形势需求的公共物品生 产模式的政府将在竞争中被淘汰，陷入税基流失 和公共物品质量下降的恶性循环。 城市公共物品的生产一般需要 次性大规模 投资，这需要大量的原始资本积累。我国自从 1987 年深圳第一宗土地拍卖以来，靠的是高效的土地财 政快速跨越原始资本积累的门槛，政府直接通过 招拍挂的方式一次性收回由公共物品外溢带来的 土地增值收益，是一种高效的城市公共物品生产 模式[习。以土地财政为基础的城市公共物品生产模 式依靠的是增量扩张的城市发展模式。地方政府通 过城投公司贷款模式以新增建设用地为抵押，向 银行借贷为公共基础设施融资 J在将生地变为熟 地后，通过出让土地使用权的方式收回公共投资 和增值收益，进而再次进入新的资本循环。 然而，在经历了近 30年的增量扩张后，传统 城市发展模式带来的土地浪费、地方债务和城市 蔓延等问题愈发凸显，城市的聚集优势和公共物 品生产规模优势被削弱，中国城市发展模式不得 不进入转型期。 2014 年3月， (国家新型城镇化 规划 (2014 一2020 年) )正式发布并提出"管住总 量、严控增量、盘活存量"的新型城镇化原则。 处在改革最前沿的深圳早在 2007 年编制新版总体 规划中便率先提出城市发展模式由"增量扩张" 向"存量优化"转变。 2014 年，上海在编制新版 总体规划中也将 总量锁定"和建设用地规划总 量"零增长"设定为目标。这些中国最发达的地 区、同时也是面临发展压力最大的地区的实践， 标志着由增量转向存量将成为中国未来城市发展 模式的新方向。 在存量规划 l下，政府一方面难以以土地抵押 的方式为城市公共物品生产融资，另一方面即使 15 咐 W棉 田茸带回湾同一 -Bd姐回荡卦珍淋骨苟且府币满 Hm附恻 E文章编号】 1002-1329 (2016)03 一0015-10 【中图分类号】 TU981 【文献标识码 1A <doil 10.11819/cpr2016030 4a E作者简介】 于 洋，男，中国人民大 学公共管理学院城市规划 与管理系助理教授，硕士 生导师。 【修改日期 12016-01-29 * 本成果受到中国人民大 学"统筹支持一流大学 和一流学科建设"经费 支持。 1961 X反区主 IJ条饵，完善和发展了激励性区如政 策。在该条例中，首次提出"容积率"概念 l以 取代纽约市 1916 版区支 IJ条俩中建筑休量租高度的 控髓，并作为奖勤核算方式。在奖黯政策下 l自 私人出资，在私人土地上建设旷并向公众免费开 放的私有公共空间大量涌现。截至 2014 年底，纽 约市通过激段叶生 E支，iJ政策在 332 个项吕中共建或 恙E京达约 32万对的私有公共空间 1丰E当于纽约 白央公园百京的 1/10 0这些公共空间 98% 集中在 寸土寸金的曼哈顿岛，其中分布在人口雪集的下 域和牛域的分别占比 14% 和30% ，有效地缓解了 高楼林立的