规划之外的规则——城乡结合部非正规开发权形成与转移机制案例分析（论文）.pdf

规 划 之 外 的 规 则 水 — — 城 乡 结 合 部 非 正 规 开 发 权 形 成 与 转 移 机 制 案 例 分 析 RULES BEYOND PLANNING：A CASE STUDY ON FORMATION AND TRANSFER MECHANlSM OF INFORMAL DEVELOPMENT RIGHT lN URBAN FRINGE AREAS 张 磊 ZHANG Lei 高效公平地分配土地开发权是规划的核心 任务 J 而其重要实施手段就是依照城市总体规 划、控制性详细规划 ，颁发 一书两证 ”。然 而 ．在我国大城市规划区范围内．尤其是城乡结 合部的集体用地上，仍有大量未获许可的开发项 目和建设行为。这些建设行为往往被称之为违章 或违法建设．但是又长期存在 ，实质上形成一种 非正式的土地开发权。那么，这些非正式的土地 开发权为何会产生7土地开发权属在主体问如何 交换 ．利益如何分配7关于这些问题，我国城市 规划领域并未给予足够的关注 土地开发权作为一种产权类型 ．如何从产 权视角理解非正式土地开发权成为本案例研究分 析框架的前提。整体而言 ，产权的界定大致可以 分为三种类型 第一种主要基于新古典经济学 理论 ，认为产权是 “一束权力” 是产权所 有者对于资产使用 资产收益 、资产转让的控 制权 一 第二种基于法律视角 ，认为产权是国 家承认并保护产权所有者的权利 这种法律权利 作为一种规则，将强化产权所有者的经济权利属 性，但是前者对于后者而言既非必要 ．也非充分 条件。正如不被法律所承认和保护的非正式开 发权仍然具有经济价值 产权所有者仍然可 以 使用、收益和交换．只是价值可能远远低于受法 律保护的产权 而第三种则基于产权的社会视 角 认为产权实质上是一种社会关系 或者说嵌 入在社会关系之中。产权关系的结果 ．取决于 社会关系如何 即产权实质上是一组 社会关 系” 。。 ．而所有权只是社会所承认的控制权‘‘ 。 产权制度的形成过程则通常有两种模式：一 是产权制度作为一种规则 处在永无止境的缔约 过程中．即规则的制定贯穿于实施过程 而在另 一 种模式下．缔约规则已经在别处(政治领域)形 成．相关者只需服从 不容随便更改 否则将有 专业法律权威介入 解释并强迫实行 。 本案例分析则基于 “关系产权 视角．将土 地开发权作为一种缔约过程．通过规划实施过程 的分析，来说明非正规土地开发权形成和转移的 机制，及其背后涉及的复杂社会关系 1 项 目概况 燕东镇位于某大城市中心城区东南侧 北 临市中心商务区．南接开发区 镇域内有多条城 市主要环路以及一条高速公路穿过。该镇辖区面 积约25kin 呈现 由中心向郊区的楔形 包括八 个行政村 分别为江村、石村 周村 棠村．吕 村 武村 溪村和衡村(图1) 凭借区位和交通设施便利优势 燕东镇在过 去20年经济快速发展 并经历着快速的城镇化。 一 方面，外来人口大量涌入 镇域内外来人口由 1 987年的3300人飙升至2008年的1 43257jk，使 得燕东镇成为该市外来人口最为密集的聚集地之 一 。 与此同时．随着该地区绿地规划的实施．部 分村民通过搬迂上楼转变为城市居民，镇域内户 籍农业人口数量由1 987年的25576人持续下降至 2008年的20728人．此后镇域内农业人 口基本保 持稳定 ，到201 5年 ．农业人口数量为21066人． 而户籍非农人口则由1 987年的31 81人增至1 8790 人。 虽然按照户籍登记 燕东镇本地居民中仍 有超过半数为农业人口 但是实际上早在1 980年 代 末 燕东镇 的产业结构就已开始转型．目前 实际上从事农业的劳动力仅占该镇从业人员的 1 2％0 。 在1 987年．燕东镇第～产业所 占比例就 已经降至18 1％ ．而以乡镇企业为主体的第二产 业和第三产业分别占65 2O／oo和1 6 7％。此后 以 工业为主的乡镇企业继续快速发展．到1 990年代 中期达到峰值．第二产业总产值占该区域经济总 产值的69 2Yo。自1 998年以来 由于乡镇企业竞 争力不足 缺乏技术更新的实力 国内市场竞争 加剧等原因．燕东镇内乡镇企业经营状况普遍下 107 滏f岽 N，I舶 【 潜e 【文章编号】1002—1 329 (201 8)01-0107-05 【中图分类号】TU984 2，F301 2 【文献标识码】B [doi]10 1181 9／c1~201 8011 5a 【作者简介】 张 磊(1 976一)．男 博 士．中国人民大学公共管 理学院城市规划与管理系 副教授 中国城市规划学 会城乡规划实施学术委员 会委员。 【修改日期】2018-01—06 } 中国人民大学科学研究 基金(中央高校基本科研 业务费专项资金资助)项 目(1 6XNB006) Planning Implementation Cases 108 g f蘸 C O l 甘I浩 I壁 亲l； §l 1 里 舌I笺 滑。此后 ，燕东镇凭借区位条件优越 ．以建材 装饰材料为主的商铺租赁市场快速发展 ．村集体 主要收入转向房屋土地租赁业。从该镇GDP的构 成比例来看 ．2002年第一 第二 第三产业分别