公益性规划申诉制度的困局与消解——以规划督察制度为视角（论文）.pdf

公 益 性 规 划 申 诉 制 度 的 困 局 与 消 解 — — 以 规 划 督 察 制 度 为 视 角 DILEMMA OF PUBLIC—INTEREST PLANNING APPEAL SYSTEM AND ITS RESOLUTION A PERSPECTIVE OF PLANNlNG SUPERVISION SYSTEM 于 洋 YU Yang 【摘要】城市公共利益是城市规划的核心议题之 一 。 然而在快速城市化进程 中，城市公共利益因 其权利主体模糊性往往成 为易受侵犯的对 象。 在我国现行城市规划体 系中，第三方公益性救济 制度的缺失导致城市公共利益的权利救济困难重 重。本文通过对我国现状问题和域外经验的剖 析，试图破解这一制度困局，并提 出基于社会监 督权理论的城市公共利益行政救 济制度建构设 想，包括增强规划督察制度的相对独立性，进行 规划督察程序的司法化建设，引入第三方公益性 诉权等。 【关键词】城市公共利益；第三方权利救济；制 度困局；社会监督；行政救济制度 ABSTRAC I：Urban public interest lS one of the most significant themes in the realm of urban planning．However，due to the ambiguity of the SUbject of rights，urban public interest becomes easily violated in the rapid urbanization．The lack of the third—party public interest remedy system in the present Chinese planning system has led to the institutional predicament of remedying urban public interests．Based on a detailed analysis on the existing issues in China and the relevant international practice，this paper brings forward a series of institutional reform measures for the administrative remedy of urban public interests based on the theory of social supervision rights， including enhancing the independence of the planning supervision system，promoting the legal construction of planning supervision process， importing the third—party rights of appeal based on public interests，etc． KEYWORDS：urban public interest；third-party rights remedy；institutional predicament；social supervision；administrative remedy system 1 引言 ：公益性规划 申诉制度的重要性 作为一种行政干预 ．城乡规划具有行政给 付、行政强制和行政征收的特征 ．是公权力对私 人土地开发行为的规制。根据 有权利必有救 济 的法律原则，规划申诉制度对于防止公权力 滥用和保护公民合法权益至关重要。～方面．在 土地财政依赖症和以GDP为纲的 官员晋升锦标 赛”⋯的双重激励下．地方政府具有强烈利益倾 向与开发商结成 城市增长机器 L2】．公权力与 资本的结合形成对社会的压倒性优势。另一方 面．随着土地和空间作为标的物价值的飙升和民 间维权意识的觉醒 由土地和空间权利引发的纠 纷也愈演愈烈。 <中国法律年鉴)的司法统计数 据显示 ．涉及城市建设的行政案件 自2002年以来 呈现井喷式增长 ．201 4年已占据全部～审行政案 件的1 5 8％，成为第一大类 J。 相比于私人利益，公共利益因其权利主体模 糊性和利益共享性更易被侵害 ．且更难实现权利 救济。从 成本一收益”视角看 ．当公共利益受 到侵害时．权利救济成本由维权者承担 ．收益与 其他消极权利人共享。因此，权利主体越多，搭 便车意愿越强，个体越缺乏动力去主动维权．最 终导致公地悲剧。正如亚里土多德所言 ， 凡是 属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的 事物”‘ 。 近年来 ，公权力侵害公共利益的事件在我 国层出不穷．地方政府与开发商非法侵 占和破坏 城市绿地 ．河道水系 ．水源保护地 、风景名胜 区、历史文化街区等新闻时常诉诸报端．成为媒 体和公众关注的社会热点。住房城 乡建设部稽查 办201 3if-统计数据显示 ：城市绿地已成为公权力 中国人民大学 “统筹支持一流大学和一流学科建 设”经费；20I 7年度北京市社会科学基金项目青 年项目(1 7FXC025)。 【文章编号】1O02～1 329 (2018)04-0075-09 【中图分类号】TU981 【文献标识码】A [doil 10 1 1819／cpr2018041 1a 【作者简介】 于 洋(1 982一)．男．博 士．中国人民大学公共管 理学院城市规划与管理系 助理教授．硕士生导师。 【修改日期l 2018-04-02 5 一 7 引 引 引 侵害的重灾区．占当年所有制止违法违规苗头的 42％ ．其背后往往伴随着官商勾结与利益输送。 根据 《检察日报>公开报道的中国贪腐案例，涉 及土地、房地产开发与城市规划的腐败案急剧增 加．由200(3年的1 8件增加到2∞9年的73件 ．占案 件总数的比重从6 43％上升至22 6O％ (图1、图 2)。 上述问题引起了中央最高决策层的关注 习 近平总书记在 <关于<中共中央关于全面推进依 法治