城乡规划法第64条执行中的问题与对策研究——从《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》谈起（论文）.pdf

城 乡 规 划 法 第 64条 执 行 中 的 问 题 与 对 策 研 究 木 — — 从 关 于 规 范 城 乡 规 划 行 政 处 罚 裁 量 权 的 指 导 意 见 谈 起 PROBLEMS AND COUNTERMEASURES IN THE IMPLEMEN ION OF THE ARTICLE 64 OF THE URBAN—RURAL PLANNING LAW ：A READING OF“GUIDANCE FOR STANDARDIZING ADMlNISTRATIVE PENALTY DISCRETION IN URBAN AND RURAL PLANNING” 伍 佳 WU Jia 【摘要】通过解读 《关于规范城 乡规划行政处罚 裁量权的指导意见》的内容，详细讨论 了对 《城 乡规划法》第64条相关内容的理解。区分了 “尚 可”和 “无法”采取改正措施以消除对规划实施 的影响两种情形，并提 出各 自的处理流程 ；提 出 与当前一些学者和从业人 员观点不同的看法，强 调要重视改正和拆除等措施以消除对规划实施的 影响 ，认为拆除应作为 “无法”情形下的首位处 理措施，将罚款作为辅助管理手段；提 出应 当严 格限定补办手续的应用范围。 【关键字】城 乡规划法第64条；行政处罚裁量 权 ；规范裁量权 ABSTRACT：This paper discusses the content of Article 64 of the Urban．Rural Planning Law by reading the file“Guidance for Standardizing Administrative Penalty Discretion in Urban and Rural Planning．’’This paper distinguishes two kinds of situations between‘‘barely’’and ‘‘impossibly’’and their processes；it puts forward different understanding on the existing views of some scholars and practitioners，and attaches great importance to correction，demolition and other measures in eliminating the influence on plan implementation．The paper suggests that demolition should be the first priority when correction is “impossible，’’and penalty in this case should be an auxiliary administrative tool；post-registration should be strictly limited． KEYWORDS：Article 64 of the Urban．Rural Planning Law；administrative penalty discretion； standardization of discretion 1 研究背景 2008年1月1曰起施行的 《城乡规划法》相比 《城市规划法》 加大了法律责任的笔墨，对不 同违法主体设计了相应的处罚条款，对于规范城 乡规划建设行为 加大对违法建设的威慑和惩罚 力度起到了一定的效果。但是在执行中．由于部分 处罚条款中的概念和内涵界定不明确 使得执 法人员难以把握 尤其是作为规划执法主要依据的 《城乡规划法》第64条，地方普遍感到较难把握． 在一定程度上造成了执法不公 执法不严 一。 鉴于此 住房和城 乡建设部于2O1 2年出台 了 《关于规范城 乡规划行政处罚裁量权的指导 意见》 (建法[201 2】99号 ，以下简称 《指导意 见》)[e1．旨在理清思路 ．统一业界对第64条的 理解 ．促进地方规划主管部门规范执法、从严执 法。 《指导意见》施行至今已有近两年时间 一 些学者对 《指导意见》发表了各种观点 J，实 践中一些地方执法者对 《指导意见》的理解存在 一 定偏差。本文尝试通过介绍 《指导意见》主要 观点的形成过程来帮助准确理解 《指导意见》本 意，并谈谈与部分学者一些不同的观点，供从业 者参考。 2 第64条在 应 用 中 的 问题 ： “尚可 ”和 “无 法”两种情形的界定是关键 城乡规划领域最普遍的违法行为 ，主要是建 设单位的违法建设行为．而 《城乡规划法》第64 条所定位的 未取得或者未按照建设工程规划许 可证进行建设的”，是违法建设行为在城市规划 区内的概括表现。因此 ．第64条是规划执法中最 常用的依据。第64条规定：未取得建设工程规划 许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进 行建设的．由县级以上地方人民政府城乡规划主 管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对 规划实施的影响的 ．限期改正，处建设工程造价 5％以上10％以下的罚款 无法采取改正措施消 除影响的，限期拆除．不能拆除的，没收实物或 【文章编号】1∞2—1329 (201 5)03-0059-06 【中图分类号I D922 11 【文献标识码】A [doi]10 1181 9／cpr201 50311a 【作者简介1 伍 佳f1 982-)．女．北 京大学城市与环境学院城 市与区域规划系博士研究 生。 【修改日期】201 5-02--I 7 } 国家自然科学基金项 目： “中国城市空间增 长的低碳化形态模式 研究”(编号41 1 7l1；30， 2012-20~5)资助。 9 一宙 存 5 引引引 PI a n ni n g M a n a g em e nt 者违法收入 可以并处建设工程造价10％以下的 罚款” 。第64条内含三句话，分别用分号隔开 ． 但并不是并列关系．第一句和二、三句是递进关 系，二、三句之间是并列关系⋯ 。结合 <城乡规 划法>第68条设定的行政