乡村项目与规划驱动下的乡村治理——基于南京江宁的实证（论文）.pdf

乡 村 项 目 与 规 划 驱 动 下 的 乡 村 治 理 — — 基 于 南 京 江 宁 的 实 证 AN EMERGING MODE OF RURAL GOVERNANCE DRlVEN BY PROGRAM AND PLANNING：EVIDENCE FROM JIANGNING．NANJING 申 明 锐 SHEN Mingrui 【摘要】21世纪以来，农村税费改革使得 乡村基 层政府财政能力显著下降，政府与衣民间过去 紧 密的关系出现 了疏 离，农 民间的生产合作 日益 松散—— 乡村 出现 了新的治理危机。在这样的背 景下，各级政府 自上而下对 乡村进行了大量财政 投入，大量 乡村项 目以及作为空间载体的乡村规 划的出现，使得原先 “中空”的 乡村治理出现 了 崭新的面貌。本文以南京市江宁区为研究区，实 证性地分析 了该区众多乡村项 目与规划的演变历 程 ，并剖析 了这一方式对 乡村治理的作用机制； 认为在项 目与规划驱动之下，一个新的 乡村治理 方式已经初具雏形。这一方式由政府发起并主 导，但已渗透到乡村社会之中。在治理改善过程 中， “项 目”成为了一种治理手段 ，而 “规划” 则构建 了一个治理平 台。 【关键词】 乡村项 目；乡村规划；乡村治理；府 际关系；江宁 ABSTRAC Since the turn of the new millennium． the rural tax reform has resulted in significant deficits of fiscal capacity for grassroots govemments in rural China．The original tight relationship between ca~es and villagers was alienated and the cooperation between peasants became loose——new governance crisis emerged in the countryside．In terms of rural program and planning，multi-level governments invested a large amount of funds． The campaign has transformed the countryside significantly,and the‘‘absence of any virtual village governance”situation manifests a new look．Based on the empirical study of Jiangning in Nanjing，this paper illustrates the evolution of the rural program and planning，as well as unravels the mechanism of their effects on rural governance．To make a conclusion，this paper argues that a new mode of rural governance driven by programs is in the making．This mode was initiated by governments but has permeated into rural society．In the process of improving rural governance，rural program acts as aninstrumentand ruralplanning as aplatform for negotiation． KEYWORDS：rural program；rural planning；rural governance；intergovernmental relation；Jiangning 1 引言 21世纪以来 中央政府启动了包括费改税、 取消农业税等在内的一系列农村税费改革。改 革在极大减轻了农民负担的同时，也带来一定的 负效应——乡村出现了新的治理危机。乡镇基层 政府层面，税费收入的减少使得其财政能力显著 下降 ，农村一些最基本的公共服务设施无法满 足” ，一些基层政府的工作重心甚至转向招商 引资以集聚收入。过去紧密粘结在～起的政府一 农民关系反倒 出现了疏离 农民间的生产合作 日益松散。有学者将其归结为乡村治理的 中 空 现象 另外一方面 分税 制改革促使国家大额的 税收收入向中央财政集聚。在这样的机制之下， 财政转移支付成为地方与基层政府财政支出的一 个重要来源 以城乡统筹 (2003)、新农村建设 (2005)等框架性政策为代表 三农领域始终是 国家财政倾斜的重点。根据财政部的数据，单 就201 3年 ．中央财政就有1 3799亿元的拨款计划 流向三农领域 。在这其中 绝大部分的拨款是 以乡村项 目的形式投放 ．据不完全统计．近10 年来 ．至少有1。0个国家级的三农项目投入到乡 村 。面对相对充裕的中央财政和囊中羞涩的基 层财政 ，大量项目自上而下地在府际间传递 、累 加，以支持乡村的发展——乡村成为了国家投资 的资金池。 乡村项目大量出现，其落地实施则需要乡村 【文章编号】1002-1 329 (201 5)10-0083-08 【中图分类号】TU982．29 【文献标识码】A [doll 10．1181 9／cpr201 51013a 【作者简介】 申明锐c1 988-)．男，香港 中文大学地理与资源管理 学系博士研究生。 【修改日期】2015-09-30 十 国家 自然科 学基金 项 目(5 1 5 7 8 2 7 6， 41 529001 o 3 一毋器{}} 8 剖 引 84 誉1赫 f哥 抖I避 批l壁 g f Q 非l <1 o 0 J卫 I蔓 z l≤ o l 0 1 I 规划在空间上进行有效的配合和衔接 城乡规划 历来是国家治理体系的重要组成部分 也是建设 与提升国家治理能力的重要平台 。乡村规划作为 近年来大量涌现的一个新兴规划类型 同样需要 纳入城乡治理现代化的背景中去理解。 项目” 与 “规划”如何促使了乡村治