“守不住”的公园——由Z公园改造项目引发的划拨用地规划管理思考（论文）.pdf

Planning Implementation Cases 【文章编号l 1002—1329 {201 7)01-0104-05 I中图分类号】TU984 【文献标识码】A [doi]10．1181 9／cpr201 70115a 【作者简介l 陈锦富(1 963-)．男．华中 科技大学建筑与城市规划 学院城乡规划政策研究中 心教授，博士生导师。 莫文竞(1 976一)，女，博 士，华中科技大学建筑与 城市规划学院城乡规划博 士后流动站博士后。 【修改日期】201 7-01-07 “守 不 住 " 的 公 园 — — 由 z公 园 改 造 项 目 引 发 的 划 拨 用 地 规 划 管 理 思 考 A PARK THAT CANNOT BE KEPT：REFLECTIONS ON THE PLANNING AND MANAGEMENT OF ALLOCATED LAND IN THE CASE OF Z PARK RENOVATION 陈锦 富 莫 文 竞 CHEN Jinfu；MOWenjing 在市场机制的作用下．土地已经成为极具经 济价值的稀缺资源，那些无偿获取的划拨用地的 使用者纷纷将盈余的土地投入再开发，以谋取土 地的增值收益。其中有一类划拨用地．在政府的 城市规划中被部分确定为城市公益(如公园、公 共设施 、市政设施等)功能 但实施这类公益性 项目规划时面临诸多挑战，似乎还没有找到行之 有效的办法．这里呈现的案例即属此类情形。w 市z公园即是政府规划在划拨用地上的城市公益 项目，其实施过程的艰难 ，颇值得解读与思考 ， 对其展开讨论或许对划拨用地的规划管理创新有 所启示。 1 案例简介 z公园是H省林业科学研究院 (以下简称林 科院)与辖区政府共建的城市公园 其共建模式 为 ：林科院出地，辖区政府出部分建设资金 ．林 科院负责日常运营维护管理。其时公园用地性质 为政府划拨的林业科研用地 ．林科院拥有其土地 使用权。该公园于1 993年建成开放 。 1 996年版．201 0年版w市总体规划均确定该 用地为公园绿地 ，根据2010年版总体规划批准执 行的控制性详细规划进一步明确该地的公园绿地 性质。但政府并未将该公园的土地使用权收回交 由园林部门维护管理。 z公园在最初的热闹开放后．由于缺乏持续 的维护和管理 ．景观环境品质每况愈下 ．无以为 继 林科院决定联合某公司改造z公园．投资方 负责项 目经营管理，林科院将投资方缴纳的管理 费用于公园的维护与管理。2009年10月，w市国 土资源和规划管理局(以下简称市规土局)批准z 公园改造项 目规划设计方案 ，并于2010年6月核 发了 《建设工程规划许可证》。规划使用条件中 明确规定该项目用地性质为公园用地，净用地面 积为751 68 。地上建筑面积7860m ．其中保留 建筑面积4360m ，新增2栋2层茶室 1栋1层花 卉展示厅和1栋1层公园服务中心 ．新增建筑面积 为3500m 。地下建筑为公共停车场 ．建筑面积 2721 8m (图1)。 201 1年5月 ．市规土局在批后监管中发现Z 公园改造项目未按规定建设 ．擅 自改变地下室建 筑标高及层高，导致原审批的地下一层变为地上 一 层。这使得公园内原本规划300个车位的地下 车库 ，建成了地下 ．地上各2层。2011年1O月 ． 市规土局制定 《z公园改造项目违法建设整改拆 除工作方案》，决定拆除该项目地上第一、二、 三层建筑．并恢复山形和生态。在规土局的强力 督促下，林科院拆除违法建筑9000m 。201 3年1 1 月，z公园改造项 目整改完毕并获得规划验收 ， 取得 《建设工程竣工验收规划条件核实证明》 ． 其中载明地下一、二层建筑的使用性质为公共停 车场。 201 5年4月1 9日，林科院书面报告w市政 府 请求将z公园调整为文化产业园 ，主要功能 为停车和文化产品的鉴定、拍卖 、交易。接到 林科院的报告后．w市政府重点办批转市规土局 研究提出意见。经现场核查 市规土局发现z公 园项目已挂牌 z古玩珠宝城”。其中．地上建 筑 即原审批的花卉展示厅和公园服务中心已改 为招商中心和门店营业；地下一层已改建为商铺 开始营业，地下二层正在分割装修。市规土局认 定 “该项目在规划验收后尚未取得 《建设工程规 划许可证》的r情况下即擅自改建 ．其改建行为属 于违法建设。此类违法建设应由城管部门负责查 处 ”．但此时市城市管理委员会(以下简称市城 管委)对此案未有作为。 201 5年4月26臼．在未经批准的情况下，z古 玩珠宝城开业。目前 z-4玩珠宝城地上和地下2 层建筑已经入驻了不少古玩、珠宝、字画及古家 具商户 ，室外场地上布满了售卖石头和瓷器的摊 位。Z公园仅剩靠近城市道路一侧的一小块街头 4 一薅 潜造。一TY 广AN NIzo卫EvlEvv 1 一 o17甘艟．4．1稚砖．f鉴 <o广^_f zo L》z． 017 绿地 ．公园几近名存实亡(图2)。 201 6：~--8月1 1日市规土局在接受媒体采访后 到现场核实．再次发现该项目违法．并函告市城 管委．市城管委z中队于2016年8月1 2日对违法建 设单位下达 《责令停止建设决定书>、 《查封决 定书>、 《责令限期改正通知书》。 截至笔者201 7年1月